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Bercy : le point sur les réformes menées au MINEFI pour optimiser la performance et réduire les coûts

1 - La création du contrôle général économique et financier pour favoriser une meilleure gestion publique

De par la nature même de son rôle, le Minéfi assure une activité directe ou indirecte de contrôle sur l’économie publique et sur la gestion budgétaire des administrations. Il est décidé de modifier ce rôle de deux façons :

- d’une part, en regroupant les différents corps d’inspection et de contrôle du ministère afin de disposer d’un ensemble resserré, cohérent et unifié ;
- d’autre part, de réformer ses modes d’intervention afin de passer d’une logique de contrôle à une posture de conseil afin d’améliorer la gestion publique.

Ceci concerne au premier chef, le service du Contrôle d’Etat qui voit son rôle redéfini, puisqu’il n’y aura plus, dans une partie d’entre elles, de contrôleur résident dans l’entreprise. Ce changement dans le mode de suivi des entreprises publiques constitue une opportunité pour redéfinir le rôle du contrôle d’Etat autour de nouvelles missions.

Le Ministre d’Etat, à l’occasion de la création de l’agence des participations de l’Etat, a donc décidé de promouvoir une nouvelle approche des contrôles exercés par le Minéfi dans les administrations et organismes publics.

Cette approche associe responsabilisation des gestionnaires et respect du bon usage de l’argent public, en se concentrant sur l’essentiel des enjeux et non plus sur le seul respect du formalisme.

Le Minéfi s’adapte à son environnement, notamment par la mise en œuvre de la loi organique sur les lois de finances et entend ainsi être moins « censeur tatillon » que partenaire rigoureux et positif favorisant l’accompagnement du changement. Ceci concerne également le contrôle financier.

Pour réussir ce changement d’attitude, les quatre corps de fonctionnaires chargés de ces contrôles (Contrôle d’Etat, contrôle financier, inspection générale de l’industrie et du commerce, inspection générale des postes et télécommunications), actuellement distincts et séparés, vont être fusionnés en un ensemble unique : le Contrôle général économique et financier.

Le nouveau corps poursuivra quatre objectifs :

- participer au resserrement des administrations centrales en regroupant les corps de fonctionnaires et à leur modernisation en redéfinissant leurs modes d’intervention ;
- mettre en place concrètement le passage d’une culture de procédures à une culture de résultats en modifiant les modes de contrôle et en privilégiant l’amélioration de la gestion publique;
- devenir un centre de ressources pratiquant non seulement le contrôle, mais également l’audit, ainsi que le conseil, cela afin d’améliorer la performance de la gestion publique et l’efficacité des services administratifs. Pour cette dernière activité, de petites équipes de « consultants publics » seront constituées et mises à disposition de directeurs du Minéfi voire d’autres ministères, s’ils le souhaitent, pour assurer des missions d’expertise, de conseil ou d’assistance à la conduite de projet ;
- cette réforme constitue également une démarche visant à mieux tirer partie des compétences de fonctionnaires expérimentés aux profils variés qui mettront leur talent polyvalent dans un cadre interdirectionnel, voire interministériel.

2 - La dynamisation de la politique immobilière

Les administrations possèdent plus de 10 millions de m² de bureaux dont 2,1 millions à Paris. Le Minéfi est l’un des principaux propriétaires. Or, ce patrimoine n’est pas actuellement géré comme une vraie ressource et une réelle richesse qu’il convient d’optimiser et de valoriser.

Il est donc possible, en professionnalisant la gestion des immeubles, de réaliser des économies budgétaires sans pour autant nuire à la qualité de mise en œuvre du service public. Cette action s’inscrit évidemment dans le moyen terme et c’est la raison pour laquelle le Minéfi va accueillir la mission interministérielle à la valorisation du patrimoine de l’Etat, chargée de réformer la gestion immobilière étatique.

Mais une action à court terme peut également être menée. Certains services sont, en effet, installés dans des immeubles prestigieux, implantés dans des quartiers où la pression immobilière est très forte, sans que la présence des services à ces endroits ne soit indispensable au bon exercice du service public. Très souvent, ces immeubles sont d’ailleurs peu fonctionnels. Or, le Minéfi tend à regrouper ses installations. Il va par conséquent céder les implantations des arrondissements centraux de Paris qui représentent une valeur significative sur le marché pour réinstaller les services concernés dans des immeubles plus fonctionnels et moins coûteux.

Ces cessions, annoncées par le Ministre d’Etat, concernent :

- un immeuble situé dans le 7ème arrondissement, rue du Bac et rue de l’Université, qui abrite la majeure partie de la direction générale des Douanes et Droits indirects ainsi que l’agence comptable centrale du Trésor ;
- un immeuble situé rue de la Tour des dames dans le 9ème arrondissement, qui abrite les autres services parisiens de la direction générale des Douanes ;
- un immeuble situé rue de Richelieu dans le 1er arrondissement ;
- des bureaux situés avenue George V, où se trouve une partie du contrôle d’Etat ;
- un immeuble de la rue Scribe dans le 9ème arrondissement, où réside la direction nationale des interventions domaniales, service dépendant de la DGI.

Pour les trois derniers immeubles, une solution de relogement des services a d’ores et déjà été trouvée.

D’autres cessions pourront encore être étudiées notamment dans des grandes villes de province.

3 - La rationalisation des achats

L’achat est une fonction difficile enserrée dans des contraintes juridiques fortes qui amènent les acheteurs à se concentrer sur le respect formel des règles plus que sur l’efficacité économique de l’achat. Or, les dépenses liées à l’achat représentent une part importante du budget du ministère consacré à son fonctionnement (1,9 milliard d’euros sur 14,9 milliards d’euros) et il est donc naturel de chercher à y faire des économies qui ne perturbent pas le bon fonctionnement des services mais allègent le budget du ministère et permettent de mobiliser les crédits disponibles sur d’autres priorités.

C’est pourquoi un audit comprenant une phase de diagnostic quantitatif et qualitatif de nos achats, une phase d’analyse et de préconisations et une phase de mise en œuvre sur des services tests a été réalisé en 2003-2004. Cet audit a été mené sous l’égide d’un comité de pilotage mixte composé d’une mission administrative et d’une équipe venant d’un cabinet spécialisé privé.

Les consultants ont commencé à travailler en juillet 2003. Ils ont réalisé la cartographie des achats du ministère qui ont représenté en 2002 un total de 1,9 milliard d’euros. Ils ont évalué les économies potentielles à environ 185 millions d’euros en trois ans sous condition d’une nouvelle organisation des achats pour le Minéfi dont le principe a été arrêté par le Ministre en mars 2004.

Cet audit a déterminé la meilleure organisation à mettre en place pour le pilotage dans la durée des achats, a identifié les potentiels de gains et lancé les premières expériences pilotes sur certains postes d’achat. Deux orientations majeures ont été validées par le Ministre d’Etat : d’une part la globalisation de l’ensemble des achats des directions du ministère va permettre de réaliser des économies en jouant sur l’effet de masse des commandes ; d’autre part, la mise en place d’un pilotage centralisé des politiques achats destiné notamment à normaliser les consommations et à permettre ainsi la réalisation de nouvelles économies sur le moyen terme. Les préconisations ont naturellement vocation à être diffusées et appliquées dans l’ensemble des directions. Par ailleurs, l’expérience ainsi acquise par le Minéfi pourra être partagée avec d’autres ministères, le moment venu.

Un service centralisé des achats, compétent pour l’ensemble du ministère, a été créé fin 2004 pour définir une nouvelle politique achat prenant mieux en compte la performance économique de nos achats. Il mettra en œuvre cette nouvelle politique axée sur une globalisation et une standardisation de tous les achats généraux n’ayant pas de spécificité particulière à une direction.

4 -Les resserrements de structures dans les services extérieurs du Minéfi

Pour nombre de ses activités, le Minéfi est une administration de proximité entretenant une fonction d’accueil du public. Cela le conduit à disposer de quelque 8 000 implantations locales réparties sur l’ensemble du territoire national.

Or cette carte géographique des implantations locales du Minéfi, héritée de l’histoire, ne correspond plus à la situation actuelle de la répartition de la population. Elle conduit à conserver en activité de toutes petites installations composées d’équipes très restreintes ne disposant plus de la taille suffisante pour délivrer un service public de qualité.

Le programme « Bercy ensemble » prend acte de cette évolution inéluctable et met en œuvre un programme pluriannuel de fermeture des plus petites installations assortie d’un regroupement à un niveau géographique plus opérationnel.

Dans tous les cas, ces mesures de resserrement sont mises en œuvre après information et discussion avec les autorités locales et sont accompagnées d’une organisation administrative de substitution permettant d’assurer la pérennité du service public.

» La fermeture des recettes des finances d’arrondissement du Trésor public

Les recettes des finances, structures administratives intermédiaires ne recevant pas de public, doivent, pour une majorité d’entre elles, voir leurs fonctions assurées directement par les trésoreries générales.

Conformément à ce qui avait été annoncé, 13 recettes des finances ont été fermées en 2003. Il s’agit de : Saint-Quentin, Montbéliard, Saint-Malo, Dax, Cholet, Cherbourg, Lorient, Senlis, Béthune, Thiers, Bayonne, Fontainebleau, Abbeville.

En 2004, ont été fermées les 11 recettes suivantes : Lisieux, Brive-la-Gaillarde, Guingamp, Morlaix, Saint-Gaudens, Montargis, Compiègne, Cambrai, Chalon-sur-Saône, Dieppe et les Sables d’Olonne.

Enfin, 7 recettes devraient être fermées en 2005, soit au total 31 recettes pour la période 2003-2005.

» la restructuration du réseau des contributions indirectes à la Douane

Les récentes évolutions du cadre réglementaire des contributions indirectes (CI) ont modifié les attributions et les méthodes de travail des services chargés de ce domaine d’activité, se traduisant par un allègement notables des tâches de gestion.

En conséquence, la Douane ajuste son réseau dans le cadre de « Bercy ensemble » pour regrouper ses moyens à un niveau géographique plus pertinent.

Cette nouvelle organisation conduit à intégrer au sein des bureaux de douane les structures actuelles des contributions indirectes qui sont isolées et à regrouper les services ruraux au sein de centres « multiservices » réunissant les recettes locales, les services d’assiette et ceux de la viticulture.

Ces opérations doivent permettre la mise en place d’une nouvelle architecture du réseau des CI qui réponde à la fois aux évolutions réglementaires et à la nécessité d’activer un dispositif permettant d’encadrer et de contrôler, dans de bonnes conditions, l’activité du secteur.

Au total, ce mouvement de rationalisation aura conduit à la suppression fin 2004 de 181 recettes locales, de 56 services d’assiette des contributions indirectes (SACI) et de 8 services de la viticulture.

» La fermeture des structures infradépartementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes

Les métiers de la DGCCRF sont de plus en plus polyvalents et de plus en plus techniques. L’émiettement ne peut donc conduire qu’à la contraction des compétences et à leur appauvrissement.

C’est pourquoi le choix a été fait de procéder à un regroupement au niveau des directions départementales de l’ensemble des agents d’un département, ce qui doit permettre d’assurer un meilleur accès de tous à l’information et une meilleure circulation de celle-ci. Cela doit permettre également de mieux organiser la répartition des tâches, d’assurer une meilleure préparation des interventions et finalement de mieux garantir la capacité d’expertise de cette administration.

Les possibilités offertes par les moyens modernes de communication et de traitement de l’information à distance garantissent techniquement le succès de cette orientation.

Les structures infradépartementales de la DGCCRF concernées sont au nombre de 24 : à ce jour, ont été fermés 9 antennes et 2 secteurs (les antennes de Dieppe, Lomme, Cavaillon, Hazebrouck, Apach/Yutz, Forbach, Saint-Pol-de-Léon, Paimpol, Marmande et les secteurs d’Arles et de Saint-Quentin) ; les 13 secteurs restants le seront d’ici à 2005.

Conformément à l’engagement pris par le Ministre d’Etat de réexaminer certaines situations particulières, les cas de Brest, Bayonne et Boulogne font l’objet d’une analyse complémentaire pour mieux prendre en compte l’éloignement géographique par rapport à la direction départementale.

Pour accompagner ces fermetures, la DGCCRF a désigné un chargé de mission qui se rend sur chacun des sites concernés et rencontre les syndicats et chacun des agents concernés.

De plus, un ensemble de mesures d’accompagnement social a été arrêté en faveur de ces agents.

» La restructuration du réseau rural de la comptabilité publique

Le réseau du Trésor public est extrêmement dispersé et il importe de trouver une organisation garantissant un service de proximité de qualité et performant.

Les ministres ont donc souhaité qu’une démarche nouvelle soit engagée, répondant à la diversité des

5 - L’externalisation du contrôle technique des véhicules lourds

» Un Etat recentré sur ses fonctions régaliennes

La réforme consiste à transférer au secteur concurrentiel, comme le code de la route en donne la possibilité (L 323-1), l'exécution des contrôles techniques de véhicules poids lourds et des véhicules dédiés au transport en commun de personnes.

Ces contrôles sont aujourd’hui effectués par les DRIRE pour le compte du ministère chargé des transports dans 163 centres répartis sur l'ensemble du territoire. Ces activités sont assurées par environ 1000 agents des DRIRE, soit près de 700 équivalents temps plein : 500 agents techniques (experts), 100 agents administratifs, 80 techniciens supérieurs et ingénieurs assurant l’encadrement. Un plan d’accompagnement social d’envergure est en cours de mise en place.

Le nouveau système externalisé de contrôle reprendrait l'architecture générale du système mis en place depuis plus de 10 ans pour le contrôle des véhicules légers. Le transfert des contrôles sera accompagné de la création d'un contrôle de second niveau assuré par les DRIRE, visant à garantir le haut degré de qualité des contrôles et leur impartialité.

La première raison qui explique que l'on confie à des entreprises agréées le contrôle de 1er niveau est qu'il ne paraît plus relever d'une activité régalienne de puissance publique.

Un Etat moderne ne doit pas continuer à accomplir des tâches que le secteur concurrentiel peut effectuer dans des conditions aussi satisfaisantes et qui, surtout, ne justifient plus que des fonctionnaires de la République s'en occupent. C'est le cas pour le contrôle de base des véhicules lourds: il s'agit d'une activité dont l'importance et la technicité sont reconnues. Mais sa spécificité technique n’est pas telle qu’elle relève de la puissance publique.

Dans l’Union européenne, certains de nos partenaires, et en particulier l’Allemagne, ont confié le contrôle des poids lourds au secteur privé ; d’autres, tels la Finlande et le Danemark, envisagent de le faire à court terme.

En revanche, l'Etat doit évidemment fixer les règles et s'assurer qu'elles sont respectées. C’est le contrôle de 2ème niveau, une intervention indispensable mais très différente du contrôle direct. Les DRIRE, par des visites périodiques et des sondages exerceront ce contrôle. Pour les réseaux agréés, la surveillance sera assurée par des équipes mixtes associant les DRIRE et le centre national de réception des véhicules.

Le transfert à des opérateurs agréés permettra également de rendre un service mieux adapté aux attentes des usagers, notamment par un service plus flexible.

En effet, nombre d'usagers demandent des plages d'ouverture des centres plus larges pour optimiser leurs investissements.

Le secteur concurrentiel sera plus adapté que le secteur public, pour répondre à ces demandes quitte à moduler les tarifications en conséquence.

La diminution du nombre d'accidents de la route et de leur gravité est une priorité assignée au gouvernement par le président de la République. Etant donné la dangerosité potentielle des véhicules concernés par la réforme, l'objectif de maintien d'un haut niveau de sécurité a, au demeurant, guidé l’élaboration des cahiers des charges des futurs centres de contrôle privés.

Pour ces raisons, le contrôle visant ce type de véhicules sera de nature différente de celui touchant les véhicules légers. Sa définition relève des ministres chargés de l'équipement et des transports, mais le Minéfi a naturellement participé aux travaux correspondants.

L'externalisation des contrôles techniques ne signifie donc pas désengagement de l'Etat ; celui-ci reste garant du nouveau système qui se mettra en place.

Quant aux DRIRE, celles-ci ont montré leur capacité à remplir de nouvelles missions (risques industriels, gestion de l'après-mines, sûreté nucléaire) et à adapter leur organisation et leurs moyens en conséquence. L’externalisation des contrôles techniques est une nouvelle étape dans ce processus d'adaptation permanente.

» L’accompagnement social du changement

Le recentrage de l’action de l’Etat vers un contrôle de second niveau conduit à redéployer vers de nouvelles activités la majorité des agents actuellement affectés à cette tâche. Un plan d’accompagnement favorisera cette évolution afin de respecter l’engagement ministériel d’une prise en compte de chaque situation.

Le plan d'accompagnement comportera plusieurs mesures exceptionnelles d’accompagnement, en accord avec le caractère également exceptionnel de l’opération. Les principales sont :

- l’accès de tous les experts techniques à un corps de catégorie B à deux grades, les « techniciens du Minéfi » ; paru au JO du 11 juin 2004, le décret créant le nouveau corps de catégorie B des techniciens du Minéfi va permettre une intégration des experts dans ce corps au 1er juillet prochain;
- un plan de qualification comportant des mesures de promotion interne;
- un accompagnement indemnitaire en cas de mobilité géographique;
- une indemnité de projet personnel, accessible à partir de 5 ans d’ancienneté dans le service public, versée aux experts techniques qui feraient le choix de quitter l’administration pour commencer une nouvelle vie professionnelle;
- la possibilité de prendre une disponibilité temporaire pour travailler dans une entreprise privée en conservant pendant trois ans le droit de bénéficier du plan d’accompagnement (hors Indemnité de projet personnel - IPP).

Enfin, une commission nationale composée de l’administration et des syndicats suivra régulièrement le bon déroulement des opérations. Elle s’est réunie pour la première fois en juin 2004.

De plus, la DARPMI continuera à gérer les anciens experts techniques – ceux qui seront maintenus dans les DRIRE et ceux mis à disposition dans les structures Minéfi ou autres – de façon à permettre des déroulements de carrière harmonisés et équitables pour ces agents, puisque tous ces agents demeurent fonctionnaires du Minéfi. Surtout, un dispositif particulier est mis en place pour accompagner les agents dans leur mutation géographique et professionnelle.

Chaque DRIRE a ainsi tenu une réunion d’information pour l’ensemble des agents concernés par l’externalisation, afin de leur présenter le processus en cours et les mesures d’accompagnement.

Dès février 2004, et dans chaque DRIRE, a été constituée une cellule d’écoute et d’orientation, qui s’attache, à travers des entretiens personnalisés, à permettre à chaque agent de trouver un emploi conforme à ses aptitudes, confortées par la formation nécessaire, de façon à poursuivre positivement sa vie professionnelle.

La première vague d’entretiens s’est déroulée en mars et avril conformément au calendrier annoncé. Les bourses de postes régionales ont été mises en place à partir de juillet 2004, à l’occasion de nouvelles réunions régionales.

L’objectif est de permettre à tous les agents du Minéfi, qui conservent leur statut, de trouver un environnement professionnel conforme à leurs compétences et leurs aspirations.

Les volets juridique et patrimonial

Le décret relatif au contrôle technique des véhicules et modifiant le code de la route a été publié au JO le 19 juin 2004. Il constitue la base juridique de la procédure d’agrément des opérateurs privés et du contrôle de second niveau.

Tous les centres appartenant à l’Etat seront cédés selon des modalités transparentes en vue d’un transfert de propriété au cours du premier semestre 2005. A cet effet, un appel public à la concurrence a été lancé le 16 juin en vue d’une remise des offres des repreneurs le 15 septembre 2004.

 

 

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