RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LA PROPOSITION DE LOI (n° 1390) DE M. MAXIME GREMETZ, tendant à instaurer des mesures d'urgence pour lutter contre les délocalisations

INTRODUCTION 5

I.- LES DÉLOCALISATIONS METTENT EN ÉVIDENCE LES CONSÉQUENCES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES DEVASTATRICES D'UNE MONDIALISATION NON RÉGULÉE 7

A.- LES DÉLOCALISATIONS, UN PHÉNOMÈNE AMPLIFIÉ PAR LA DÉRÉGULATION PLANÉTAIRE DES ÉCONOMIES 7

1. Une réalité économique sans catégorie statistique 7

2. La multiplication des délocalisations, conséquence de la libéralisation sauvage des échanges internationaux 9

B.- LES DÉLOCALISATIONS MENACENT LE POTENTIEL PRODUCTIF DE LA FRANCE 11

1. Le « différentiel social » invoqué par les dirigeants de sociétés multinationales pour justifier les fermetures d'usines en France 11

2. La disparition progressive des grandes industries nécessaires au développement économique du pays 12

C.- LES DRAMES SOCIAUX ENGENDRÉS PAR LES DÉLOCALISATIONS : CHOMAGE EN FRANCE, EXPLOITATION DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 14

1. En France, les licenciements économiques plongent les familles ouvrières dans la détresse 14

2. L'implantation des sites de production dans les pays en développement conduit à l'exploitation d'une main-d'œuvre bon marché 17

II.- SEULES DES MESURES D'URGENCE SONT DE NATURE À LIMITER LES PRATIQUES DE DÉLOCALISATION DE CERTAINES SOCIÉTÉS 19

A.- LA REPRÉSENTATION NATIONALE DOIT RAPPELER AVEC FERMETÉ LES ENTREPRISES A LEURS RESPONSABILITÉS SOCIALES 19

1. En suspendant les plans sociaux liés à des investissements à l'étranger et en mettant en place des commissions locales spécifiques 19

2. En mettant fin au versement d'aides publiques sans contrepartie 20

B.- UNE TAXATION DES ÉCHANGES LIÉS AUX DÉLOCALISATIONS DOIT LIMITER LE « DUMPING SOCIAL » DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 21

1. En dissuadant les investissements directs à l'étranger correspondant à des délocalisations 21

2. En pénalisant les importations de biens produits dans des conditions sociales inacceptables 21

C.- LA PUISSANCE PUBLIQUE DOIT MOBILISER LES ÉNERGIES EN FAVEUR DE L'EMPLOI 22

1. En mettant en place une politique industrielle volontariste sur l'ensemble du territoire national 22

2. En soutenant spécifiquement les productions françaises et les activités économiques fortement créatrices d'emplois 23

EXAMEN EN COMMISSION 25

MESDAMES, MESSIEURS,

« Réhabiliter le travail ». Si l'idée de mobiliser les énergies en faveur du monde du travail peut être approuvée, cette formule officielle doit laisser perplexes nombre de nos concitoyens, qu'il s'agisse des travailleurs dont l'usine ferme pour cause de délocalisation, de l'ensemble des salariés frappés par une précarité grandissante, ou des 2,5 millions de victimes du chômage qui s'efforcent de retrouver un emploi.

L'emploi français est en crise. Or, le chômage de masse, s'il existe depuis plusieurs décennies, n'est pas une fatalité mais le résultat d'une politique économique et sociale, comme en atteste l'évolution contrastée des statistiques fournies par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Le nombre de chômeurs au sens du bureau international du travail (BIT) a augmenté, en France entre avril 2002 et décembre 2003, de 224 000 - soit 9,3 % de plus en vingt mois -, alors qu'il avait décru de 562 000 - soit 19,5 % - sur une période comparable en 1999-2001. Pour redonner à la « valeur travail » toute sa place dans la société, ne faut-il pas commencer par inverser cette évolution dramatique en rappelant le rôle social de l'entreprise et en changeant les orientations des politiques de l'emploi, engagées dans une course effrénée aux exonérations de cotisations patronales ? Comment expliquer, par exemple, que le budget de l'emploi pour 2004 porte à 20 milliards d'euros les exonérations de cotisations patronales, alors que les statistiques indiquent qu'en un an le nombre de chômeurs de moins de 25 ans s'est accru de 7,2 % et celui des chômeurs de longue durée de 8 % ?

Dans la tourmente des plans de licenciements qui ont particulièrement frappé, depuis une dizaine d'années, les grandes régions industrielles françaises, un processus a pris une importance croissante : celui des délocalisations, consistant pour les grands groupes à fermer leurs usines françaises pour les implanter à l'étranger, de préférence dans des pays à bas salaires.

Aujourd'hui, certains sites de production sont fermés dans des conditions d'une rare violence et au plus profond mépris des salariés. Des sociétés telles que Flodor, Palace Parfum, Metalleurop, et bien d'autres encore, en stoppant brutalement leur activité industrielle dans des conditions souvent délictueuses, montrent que certains chefs d'entreprises n'hésitent pas à se comporter comme de véritables « patrons voyous ».

La représentation nationale ne peut rester inerte face à la détresse des travailleurs ainsi privés d'une activité qui fait leur fierté, conditionne leur insertion sociale et assure le rayonnement économique de leur région. Plutôt que de démissionner face à une supposée fatalité économique, les responsables politiques doivent agir résolument pour tenter de limiter de tels phénomènes.

Ces délocalisations révèlent le vrai visage de la « globalisation » économique que la France et l'Union européenne n'ont pas réellement entrepris de réguler. Notre pays doit désormais faire face aux conséquences économiques et sociales de la libéralisation sauvage des échanges internationaux, guidée par le seul profit à court terme. Loin de favoriser la modernisation de notre économie, comme l'affirment certains observateurs, les délocalisations endommagent le potentiel productif de l'industrie française, déséquilibrent le développement du territoire, plongent les salariés dans un chômage durable et favorisent l'exploitation des travailleurs dans les pays en développement.

Les délocalisations blessent le corps social dans son ensemble. Ce choix ne peut pas être le nôtre. Aussi votre rapporteur juge-t-il nécessaire de mettre en place de nouvelles mesures permettant de dissuader les délocalisations et d'en limiter l'impact, comme le suggère la proposition de loi soumise à l'Assemblée nationale. Ce texte a été élaboré, avec l'aide de salariés victimes de délocalisations, par des élus désemparés, se sentant impuissants face au désastre économique et social que représente la fermeture d'entreprises qui sont souvent les employeurs les plus importants sur les territoires concernés.

I.- LES DÉLOCALISATIONS METTENT EN ÉVIDENCE LES CONSÉQUENCES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES DEVASTATRICES D'UNE MONDIALISATION NON RÉGULÉE

A.- LES DÉLOCALISATIONS, UN PHÉNOMÈNE AMPLIFIÉ PAR LA DÉRÉGULATION PLANÉTAIRE DES ÉCONOMIES

1. Une réalité économique sans catégorie statistique

Qu'est-ce qu'une délocalisation ? Si les salariés frappés par la fermeture d'une usine et confrontés à la perspective du chômage connaissent cette réalité douloureuse, la réponse ne semble pas toujours aisée pour les économistes. Une approche synthétique de diverses études spécialisées effectuées sur le sujet montre d'apparentes difficultés à identifier précisément les délocalisations. Ainsi, faute de définition consensuelle, ce processus économique un peu complexe n'est pas directement pris en compte dans les statistiques économiques et reste donc difficilement quantifiable.

Plusieurs définitions peuvent en être données :

- la délocalisation est souvent considérée, au sens étroit du terme, comme la fermeture d'un site de production doublée d'investissements directs à l'étranger (IDE) en vue de réimporter dans le pays investisseur les marchandises produites par ce biais. Ainsi, le colloque organisé le 14 janvier 2004 au Sénat en coopération avec le Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) a retenu comme définition première de la délocalisation le « transfert du lieu d'implantation d'une activité de production vers l'étranger, pour réimporter » ensuite les produits correspondants ;

- une étude réalisée en 1993 par l'économiste Jean-Louis Mucchielli estime toutefois qu'il s'agit, plus largement, du « déménagement d'une activité productive, avec ou sans réimportation » ;

- enfin, selon des travaux menés en 1995 par l'économiste Daniel Delalande, doivent être regardées comme des délocalisations « toutes les stratégies organisationnelles déployées par une firme qui aboutissent à un déplacement international, sous son contrôle, de son activité, réduisant le poids relatif de son activité sur son territoire d'origine ».

Votre rapporteur observe que, dans ces deux dernières définitions, le critère de la réimportation n'est pas retenu comme pertinent - il n'est pas toujours aisé, en effet, d'identifier les marchandises réimportées par un groupe ayant délocalisé l'une de ses filiales. La première définition est également contestable sur le fond, car elle revient à ne pas considérer comme une délocalisation la fermeture d'un site national doublée de l'ouverture d'un site de même nature à l'étranger, dès lors qu'il s'agit de productions destinées à être écoulées à l'étranger et non réimportées : de tels transferts d'activités exportatrices constituent pourtant bien, dans le langage courant comme pour les salariés qui en sont victimes, des délocalisations... Il est probablement pertinent, en revanche, d'exclure des délocalisations les IDE correspondant à l'implantation de sites de production supplémentaires en vue de conquérir de nouveaux marchés à l'étranger, puisqu'il n'y a pas alors fermeture d'un site de production en France - ce qui devrait conduire à distinguer deux catégories d'IDE.

Face à ces incertitudes, le plus sûr reste d'observer l'évolution des grandes données statistiques, telles que les IDE, les flux d'importation, les « plans sociaux » constatés en France, ainsi que l'évolution de la production et des effectifs dans les différents secteurs économiques. Ces variables permettent déjà de mettre en évidence de nombreuses tendances que votre rapporteur juge inquiétantes pour l'industrie et le modèle social français et qui appellent, en conséquence, des mesures appropriées.

Selon les indications publiées par la direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, le nombre de plans sociaux a atteint 1 495 en 2003, contre 1 086 en 2002 et 1 053 en 2001, ce qui représente une augmentation de 42 % en deux ans. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, l'industrie textile, particulièrement affectée par les délocalisations, pourrait perdre encore le tiers de ses emplois au cours des cinq prochaines années.

D'une manière générale, les secteurs industriels dont les effectifs s'affaiblissent le plus en France sont aussi ceux qui présentent une balance commerciale déficitaire. Ainsi, à titre d'exemple, le déficit commercial s'est élevé en 2001 :

- à 5,3 milliards d'euros pour les articles d'habillement et fourrures ;

- à 1,6 milliard d'euros pour les articles de voyages, cuirs et chaussures ;

- à 1,6 milliard d'euros pour les articles de sport, jeux et produits divers ;

- à 1 milliard d'euros pour les appareils domestiques.

Or, une étude réalisée en 1998 par le Service des études et des statistiques industrielles (SESSI) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie rappelle certes que, tous secteurs confondus, les importations en provenance des pays de délocalisation (Maghreb, Europe centrale et orientale, Amérique latine, Proche Orient, Afrique et Asie hors Japon) ne représentent que 2,4 % de la production des entreprises françaises, mais indique que cette part varie fortement selon les secteurs. Les secteurs industriels dont la balance commerciale est la plus déficitaire et dans lesquels les « plans sociaux » se succèdent sont aussi ceux pour lesquels la proportion d'importation en provenance de ces pays est la plus importante : ce pourcentage atteint ainsi, pour le secteur cuir-habillement, 47,3 % de l'ensemble des importations, 18,8 % pour l'industrie textile, 25,6 % pour les biens d'équipement du foyer, et 21,2 % pour la métallurgie et la transformation des métaux. Par ailleurs, les délocalisations frappent aussi l'agriculture française, comme en atteste l'installation au Brésil de nombreuses entreprises avicoles auparavant implantées en Bretagne.

2. La multiplication des délocalisations, conséquence de la libéralisation sauvage des échanges internationaux

La tendance à la concentration des entreprises au niveau international, qui constitue l'une des caractéristiques de la « globalisation » économique sous sa forme actuelle, conduit de fait les grands groupes à favoriser davantage l'investissement et l'emploi à l'étranger qu'en France. Ainsi, selon l'INSEE, « les effectifs ou les immobilisations connaissent une plus forte progression au niveau mondial qu'au niveau national entre 1997 et 2002, ce qui traduit bien une accélération de l'internationalisation des grands groupes français durant cette période caractérisée par de nombreuses fusions-acquisitions ».

Comme le remarque le SESSI, la déréglementation de l'économie mondiale a conduit les « groupes industriels internationaux (à) spécialis(er) leurs sites de production pour réaliser des économies d'échelle ». Dans ce contexte, de grands groupes mondiaux sont apparus depuis une dizaine d'années et « multiplient les échanges internationaux entre filiales » : les 500 plus grands d'entre eux contrôleraient à eux seuls 70 % du commerce mondial et 90 % des IDE.

Ce mouvement explique l'évolution divergente du chiffre d'affaires et des effectifs français de ces groupes : si les sociétés emploient moins de personnel en France, ce n'est pas parce qu'elles peinent à vendre leurs marchandises, mais parce qu'elles investissent et emploient davantage de personnels à l'étranger pour y produire à moindre coût. Ainsi, les chiffres d'affaires mondiaux cumulés des 32 grands groupes français non financiers du CAC 40 ont augmenté de 70 % entre 1997 et 2002, tandis que la part de leurs effectifs sur le territoire national passait de 50 % à 35 % de leurs effectifs totaux (voir graphique ci-dessous).

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS MONDIAUX (Y COMPRIS FRANCE)
ET DES EFFECTIFS FRANCE DES GROUPES NON FINANCIERS DU CAC 40

Les pertes d'emplois français dans l'industrie sont avant tout liées à la croissance des IDE, catégorie statistique fiable derrière laquelle les délocalisations doivent être devinées. Une étude de MM. Pierre Biscourp et Francis Kramarz sur l'internationalisation des entreprises et la demande de travail, publiée par l'INSEE en novembre 2003, souligne ainsi que « les entreprises constamment internationalisées entre ces deux dates (1986 et 1992) perdent plus d'emplois, ou en créent moins, que celles qui ne le sont pas ». Les flux d'IDE sortant de France représentent désormais 10 % du produit intérieur brut (PIB) français, niveau particulièrement élevé au sein des pays développés, et ont été, au cours de la période 1996-2000, plus de deux fois plus importants que les flux d'investissements directs reçus par la France (368 milliards de dollars pour les flux sortants, contre 157 milliards de dollars pour les flux entrants). Au niveau mondial, si les pays développés restent destinataires d'une grande majorité des IDE, la part des pays hors OCDE, qui n'était en moyenne que de 10 % entre 1985 et 1995, a nettement augmenté depuis 1992 (les cinq premières destinations étant Hong-Kong, l'Argentine, Singapour, le Brésil et la Chine).

L'aggravation du déficit commercial dans les secteurs industriels particulièrement touchés par les « plans sociaux » en France constitue une autre manifestation de ces délocalisations : l'étude précitée observe l'existence d'un tel lien et ajoute que « c'est l'importation de biens finaux qui accompagne de façon la plus marquée la baisse de l'emploi de l'entreprise (...), notamment non qualifié ».

De fait, au sein de la zone euro, la réduction de 20 % en dix ans des effectifs employés dans l'industrie française coïncide avec une hausse de 20 % de la valeur ajoutée industrielle. Ce décalage pourrait certes s'expliquer par l'importance des gains de productivité constatés, mais l'analyse de certains secteurs particulièrement affectés par les pertes d'emplois, comme le textile, la métallurgie ou la chimie, montre que les causes sont aussi à rechercher dans la politique d'implantation des sites de production menée par de nombreux groupes.

Selon le CEPII, pour les seuls pays d'Europe centrale et orientale (PECO), entre 1997 et 2002, la France a continuellement accru ses IDE, dont 20 à 25 % constitueraient des délocalisations, le nombre de ces dernières atteignant environ 350 en 2002. Ces pays auraient concentré les deux tiers (en nombre) des investissements européens effectués dans le secteur manufacturier et impliquant plus de 1 000 emplois. De tels mouvements s'expliquent par le moindre coût du travail dans ces pays, dans lesquels les niveaux d'éducation sont pourtant proches de ceux de l'Union européenne : pour les pays candidats à l'Union européenne, les coûts unitaires du travail s'échelonnaient en 2001 de 25 % (Bulgarie) à 80 % (Slovénie) de ceux constatés dans un pays tel que l'Autriche.

De telles préférences pour les pays où les coûts de production sont moindres amènent naturellement les grands groupes à implanter leurs filiales dans des pays en développement. Ainsi, 12 grandes entreprises françaises, parmi lesquelles la Snecma ou Alcatel, ont créé 4 000 emplois de consultants et d'ingénieurs en Inde au cours de l'année 2003, ce qui limite la portée de l'affirmation selon laquelle les délocalisations ne concerneraient que des emplois peu qualifiés et favoriseraient indirectement les activités à haute valeur ajoutée.

Par ailleurs, les délocalisations peuvent être accélérées, au sein d'un même secteur industriel, par des « effets d'agglomération », l'implantation d'une filiale par un groupe au sein d'un pays émergent entraînant, par un phénomène d'engrenage, celle de filiales de groupes concurrents qui souhaitent profiter des mêmes opportunités. Ainsi, dans l'industrie automobile, Peugeot s'est récemment implanté en Chine dans la foulée de l'implantation de Volkswagen, tandis que, dans les derniers mois de l'année 1995, les constructeurs Renault, Mercedes, Général Motors et Ford ont successivement annoncé l'ouverture de sites de production au Brésil. En effet, la concentration d'entreprises dans un même lieu engendre des « externalités » économiques positives (environnement technologique, disponibilité de la main-d'œuvre et infrastructures notamment) qui incitent les entreprises suiveuses à choisir des zones d'implantation similaires. Dans de telles situations, l'apparition de filiales à l'étranger ne correspond pas, le plus souvent, à la conquête de nouveaux marchés mais à des transferts de sites de production dans un souci de compétitivité, c'est-à-dire à des délocalisations.

B.- LES DÉLOCALISATIONS MENACENT LE POTENTIEL PRODUCTIF DE LA FRANCE

1. Le « différentiel social » invoqué par les dirigeants de sociétés multinationales pour justifier les fermetures d'usines en France

Sur le plan économique, les groupes ayant recours à des délocalisations justifient leur approche par l'importance du « différentiel social » existant entre la France et d'autres pays : produire français serait trop cher, comparé aux économies envisageables en employant une main-d'œuvre bon marché dans des pays en développement. Il est vrai que les écarts constatés entre les pays développés et de nombreux pays émergents, asiatiques notamment, en terme de salaire horaire, sont spectaculaires.

Toutefois, votre rapporteur tient à s'opposer à l'analyse selon laquelle les délocalisations sanctionneraient naturellement la compétitivité insuffisante du « site France ». Cette vision, inspirée de théories ultralibérales, vise à rendre le système français de redistribution fiscale et de protection sociale responsable de décisions dont les entreprises ne veulent pas assumer les conséquences. Or, la logique qui doit prévaloir est celle d'une meilleure protection des travailleurs du tiers-monde, et non celle d'un affaiblissement de la protection des travailleurs français : l'harmonisation sociale ne doit en aucun cas s'effectuer par le bas. Le coût horaire de la main-d'œuvre en France, d'ailleurs nettement moins élevé qu'au Japon, ne pourrait de toute façon jamais rivaliser avec celui d'un pays en développement, quand bien même le poids des prélèvements obligatoires serait fortement atténué aux dépens des plus fragiles - ce qui serait évidemment inacceptable.

En outre, malgré l'existence d'un « différentiel social » indéniable, la rentabilité des délocalisations n'est pas avérée. En effet, la compétitivité d'une production dépend d'une multitude de facteurs et pas seulement du coût de la main-d'œuvre : il faut aussi prendre en compte le niveau d'instruction des travailleurs, l'utilisation de procédés technologiques, la qualité de la finition (liée au savoir-faire), ou la présence d'infrastructures publiques de qualité autour du site de production. L'importance des coûts de transport et des rigidités (gestion des délais) liés à la réimportation des biens produits à l'étranger doit aussi être intégrée dans le calcul effectué par les entreprises. La combinaison de ces différents facteurs devrait conduire les dirigeants des grands groupes à relativiser - voire à remettre en cause - la pertinence économique de ces délocalisations : la production en flux tendus de marchandises de qualité par des personnels biens formés, motivés et en bonne santé, employant des techniques avancées, peut être la plus rentable.

2. La disparition progressive des grandes industries nécessaires au développement économique du pays

Les délocalisations nuisent incontestablement à l'emploi et, ce faisant, au bon fonctionnement de la société tout entière (voir I C), mais contribuent aussi à la désindustrialisation de notre pays, contraint d'importer sans cesse davantage les biens nécessaires au bien-être de sa population, faute de les produire lui-même.

Cette évolution inquiétante concerne évidemment certains secteurs de l'industrie française plus que d'autres. Ainsi, la production manufacturière a reculé chaque trimestre sans exception depuis deux ans et demi dans le secteur de l'habillement, du cuir et des chaussures ; dans ce secteur, la chute de la production s'élève à près de 20 % en un an. Entre l'automne 2003 et l'automne 2002, la baisse atteint 9,8 % pour les produits textiles, 6,1 % pour la sidérurgie et la métallurgie, et 21,3 % pour le matériel ferroviaire.

Même si l'économie française retrouvait une meilleure croissance dans son ensemble au cours des prochaines années, l'affaiblissement de la production et des effectifs de certaines grandes industries se poursuivrait, du fait des délocalisations. Ainsi, le président de la Mission interministérielle des mutations économiques (MIME), M. Jean-Pierre Aubert, estime que les restructurations « ne se tasseront pas » en 2004 et que « des menaces se précisent déjà cette année, dans la chimie et l'industrie pharmaceutique ».

La disparition progressive de certaines industries en France, si elle connaît une nette accélération depuis deux ans, relève toutefois d'un processus économique plus ancien, que les gouvernements successifs n'ont pas su maîtriser. Selon le SESSI, le secteur de l'habillement et des fourrures a perdu près de 40 % de ses entreprises et le tiers de ses effectifs depuis 1995, alors que la balance commerciale du secteur se dégrade depuis 1990. Signe que cette concentration ne reflète pas des gains de productivité, la valeur ajoutée hors taxe est passée, dans la même période, de 3,17 à 2,71 milliards d'euros, soit une baisse de 14,5 %. Alors que, pour l'habillement, les importations ne représentaient en 1995 que 524 millions d'euros, ce chiffre atteint 877 millions d'euros en 2002, soit une hausse de 67 %. Comme le constate pudiquement le SESSI, « la profession se structure de plus en plus autour de la sous-traitance et les processus de fabrication s'internationalisent ». La multiplication des délocalisations effectuées dans ce cadre explique que la production soit, dans ce secteur, « toujours en déclin ».

L'industrie de la chaussure connaît quant à elle une baisse de production s'élevant en moyenne à 5,6 % par an, le nombre de chaussures de sport produites ayant été divisé par cinq entre 1990 et 2000. Depuis 1995, ce secteur, dans lequel le coût du travail représente les trois quarts de la valeur ajoutée, a perdu environ le quart de ses entreprises et de ses effectifs. Parallèlement, la valeur des importations de chaussures et d'articles chaussants est passée de 170 à 299 millions d'euros entre 1995 et 2002, soit une hausse de 76 %, ce qui amène le SESSI à évoquer une « concurrence asiatique accrue ». La situation n'est guère meilleure dans l'industrie textile proprement dite, puisque les effectifs salariés y ont chuté de plus de 10 % depuis 1995.

Enfin, la sidérurgie et la transformation première de l'acier ont perdu près de 15 % de leurs emplois depuis 1995, parallèlement aux importantes concentrations d'entreprises engagées dans ce secteur au niveau européen (fusion du français Usinor avec le luxembourgeois Arbed et l'espagnol Aceralia pour créer le « géant » Arcelor, fusion de Krupp avec Thyssen, ou encore de British Steel avec Hoogovens). Le groupe sidérurgique européen Arcelor a fait connaître en novembre 2003 son intention de supprimer 1 600 emplois en France d'ici 2006 : selon le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Francis Mer, il s'agirait pour Arcelor d'« optimiser ses localisations » pour « maintenir sa compétitivité au niveau mondial » - là encore, la logique destructrice des délocalisations est privilégiée.

Votre rapporteur tient à souligner que l'idée selon laquelle les délocalisations concerneraient avant tout des industries intensives en main-d'œuvre et des emplois peu qualifiés doit être nuancée. Selon l'étude réalisée, sous la responsabilité du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), en 1998 par les chercheurs Michel Hollard et Gabriel Colletis, consacrée aux délocalisations et relocalisations d'activités, « les IDE en direction (...) des pays non membres de l'OCDE ne sont pas davantage dirigés vers des secteurs à haute intensité de main-d'œuvre ». Des industries de pointe, faisant appel à des compétences de haut niveau, sont également affectées par les mouvements de délocalisations en France. Ainsi, le constructeur informatique américain Hewlett-Packard a annoncé en juillet 2002 qu'il supprimerait 1 400 emplois en France (soit le quart de ses effectifs français) dans le cadre d'une restructuration mondiale. De même, dans l'industrie aérospatiale, la division espace du groupe européen EADS, essentiellement implantée dans la région toulousaine par le biais de la filiale Astrium, a annoncé au printemps 2003 une réduction de 1 700 postes, s'ajoutant aux 1 600 suppressions d'emplois déjà en cours. Les restructurations opérées au niveau mondial pour réduire les coûts de main-d'œuvre touchent aussi les équipementiers automobiles et les télécommunications, comme en atteste la politique menée par Alcatel pour ramener ses effectifs de 120 000 à 60 000 salariés entre 1999 et 2003.

Ce constat permet de relativiser l'analyse optimiste du CEPII, selon lequel les délocalisations ne feraient que conforter l'évolution spécifique de l'économie des pays développés en faveur d'une « spécialis(ation) dans des secteurs et segments à forte valeur ajoutée par tête, et employant relativement peu de travail non qualifié ».

C.- LES DRAMES SOCIAUX ENGENDRÉS PAR LES DÉLOCALISATIONS : CHOMAGE EN FRANCE, EXPLOITATION DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT

1. En France, les licenciements économiques plongent les familles ouvrières dans la détresse

Pour la première fois depuis dix ans, les effectifs employés dans l'industrie française dans son ensemble ont diminué en 2003 d'environ 30 000 emplois. Cette dégradation récente de la situation globale va de pair avec des crises sectorielles plus anciennes.

Comme le souligne l'étude précitée effectuée en 1998 par MM. Hollard et Colletis, les réductions d'effectifs qui ont frappé l'industrie française ont été particulièrement spectaculaires dans le secteur du textile et de l'habillement, qui est considéré comme « le secteur le plus révélateur des processus de délocalisation des activités productives de l'industrie française ». La même étude ajoute que « les secteurs de la filature et du tissage ont cédé près de 17 000 emplois depuis 1990, et celui de l'habillement plus de 50 % de ses effectifs en 15 ans ». Selon les mêmes sources, le secteur de l'habillement a perdu 60,4 % de ses effectifs et 48,2 % de ses entreprises entre 1979 et 1990 (contre respectivement 25,8 % et 18,3 % pour le secteur du textile), ce qui constitue une véritable « hémorragie d'emplois et d'établissements » qui, loin d'avoir cessé depuis 1990, n'a fait que s'aggraver ces dernières années. De même, les effectifs de l'industrie française de la chaussure ont été réduits de 52,7 % entre 1990 et 2002, passant de 37 000 à 17 500 salariés. Face à ces réalités, et compte tenu des nombreuses évolutions économiques précédemment retracées par votre rapporteur, l'affirmation de la DREE selon laquelle « la corrélation entre investissement à l'étranger et baisse d'emplois n'est pas avérée » semble relever de l'aveuglement.

Or, la réinsertion professionnelle des salariés licenciés dans ces conditions s'avère particulièrement délicate, en raison de l'âge souvent assez avancé des ouvriers et de la concentration géographique des plans sur de mêmes bassins d'emplois. A ces difficultés déjà presque insolubles s'ajoute, depuis deux ans, la réduction des droits sociaux des travailleurs concernés, qui résulte de l'orientation dogmatiquement libérale de la politique gouvernementale actuelle - on peut penser notamment à la réduction de la durée d'indemnisation des chômeurs dans le cadre du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE).

Il convient également de rappeler que les plans de sauvegarde de l'emploi, appelés plus couramment « plans sociaux », ne sont obligatoires que pour les entreprises de plus de 50 salariés licenciant au moins 10 salariés sur une même période de 30 jours, et ne couvrent par conséquent que 39 % de l'ensemble des licenciements économiques selon la DARES. Par ailleurs, l'extinction des conventions de conversion et la suppression de l'aide au passage à temps partiel ont conduit à ramener le nombre de bénéficiaires d'un dispositif d'accompagnement des restructurations de 54 600 en 2001 à 25 000 en 2002.

Enfin, plusieurs organisations syndicales rencontrées par votre rapporteur indiquent une multiplication étonnante, dans le cadre d'opérations de délocalisation, des licenciements individuels « pour faute », qui résultent souvent de pressions sur les salariés et leur offrent évidemment moins de garanties que les licenciements économiques. Dans ces conditions, les salariés victimes des délocalisations, dont dépend le sort de nombreuses familles ouvrières à salaire unique, n'ont guère de chances de réussir une réinsertion professionnelle. Les dispositifs dits d'insertion sociale, de plus en plus limités, ne permettent évidemment pas de remédier à ces situations humaines souvent dramatiques.

Les délocalisations portent aussi atteinte à la politique visant à aménager de façon équilibrée le territoire national, en compensant les handicaps structurels de certains espaces par le jeu de la solidarité entre tous. En effet, la population française est inégalement touchée par ces licenciements massifs, car les industries concernées ne sont, bien sûr, pas réparties uniformément sur l'ensemble du territoire national. Il convient de rappeler que les régions Nord-Pas-de-Calais, Picardie, Ile-de-France, Rhône-Alpes, Centre et Pays de la Loire concentrent à elles seules plus de la moitié des 3 millions de salariés employés par des établissements industriels d'au moins 20 salariés. Dans les zones où l'industrie emploie traditionnellement une part importante de la population (voir carte ci-après), une vague de délocalisations conduisant à des licenciements économiques très importants peut déstabiliser durablement l'économie régionale.

L'étude réalisée en 1998 par MM. Hollard et Colletis constate ainsi que « certaines régions ont été véritablement sinistrées », et cite le cas des régions Lorraine et Champagne-Ardenne, dans lesquelles les effectifs employés par les industries de la filature et du tissage ont chuté de plus de 70 %. De même, dans le département du Maine-et-Loire, la crise de la chaussure a entraîné la disparition en deux ans d'environ 4 000 emplois, soit le tiers des effectifs du secteur, dans la seule région de Cholet. A Lannion, ville de 25 000 habitants, les restructurations affectant le secteur des télécommunications, employant jusque-là 7 000 salariés, se sont traduites par la suppression de 1 700 emplois. Enfin, en Picardie, les délocalisations ont conduit de nombreux groupes, tels que Wirlpool, Flodor et Magneti Morelli, à supprimer plus de 1 100 emplois ces dernières années.

Les régions frappées sont bien souvent celles qui cumulent déjà les difficultés économiques et sociales, de sorte que l'écart se creuse entre la situation des populations des zones favorisées et celle des habitants des zones en déclin. Cette situation pourrait s'aggraver dramatiquement du fait d'une politique de décentralisation qui ne vise pas, loin s'en faut, à assurer l'égalité des chances et des droits entre les différentes régions et départements. Seule l'impulsion de l'Etat, dans le cadre d'une politique volontariste d'aménagement du territoire, peut limiter la gravité de telles distorsions géographiques.

2. L'implantation des sites de production dans les pays en développement conduit à l'exploitation d'une main-d'œuvre bon marché

Les pays dans lesquels les grands groupes à l'origine des délocalisations choisissent d'implanter leurs sites de production sont, de plus en plus souvent, des pays en voie de développement. Comme cela a été précédemment expliqué, la France, pays économiquement développé et attaché à juste titre à son modèle de protection sociale, n'est pas en mesure de rivaliser avec des Etats dans lesquels les coûts de production liés au travail sont 10 fois, 30 fois, ou même souvent 60 fois plus bas (voir I B).

L'étude du CNRS réalisée en 1998 par MM. Hollard et Colletis souligne ainsi que « les pays industrialisés (...) importent de plus en plus massivement des pays à faible coût de main-d'œuvre ». Elle rappelle que, dans les secteurs du textile et de l'habillement, « la part des importations provenant des pays à bas salaires est passée, de 1985 à 1996, de 41 % à plus de 65 % », soit une hausse de 58 %. Ces pays sont bien ceux dans lesquels les grands groupes délocalisent fréquemment leurs sites de production, ce qui explique la multiplication parallèle des plans de licenciements boursiers en France dans les mêmes secteurs.

Le redéploiement en Asie du Sud-Est des filiales de groupes américains spécialisés dans la production de semi-conducteurs, constaté au cours des années 1970 et 1980, obéissait déjà à une logique identique : comme le remarquent les chercheurs du CNRS précités, « ces délocalisations étaient largement justifiées par le différentiel de coût salarial dans une activité à haute intensité de main-d'œuvre ».

Une approche arithmétique conduit naturellement les groupes, dont les actionnaires réclament toujours plus de bénéfices à l'échelle mondiale, à transférer leurs usines dans des pays émergents presque dépourvus de protection sociale (tels que le Bangladesh, le Sri Lanka, le Cambodge ou l'Indonésie). Pour écouler leur production à des prix défiant toute concurrence, ces groupes n'hésitent pas à faire travailler, dans des conditions souvent inhumaines, de jeunes enfants, dont les besoins sanitaires et éducatifs sont entièrement négligés. La direction des relations économiques extérieures (DREE) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie rappelle d'ailleurs que les assurances vieillesse et maladie ne couvrent actuellement que 5 % de la population dans des pays tels que l'Inde et le Pakistan.

Il est probable que les citoyens qui connaissent cette réalité du tiers-monde, comme ceux qui subissent de plein fouet les vagues de licenciements économiques engendrées par les délocalisations, ne partagent pas l'appréciation de la DREE, qui affirme que « les délocalisations s'inscrivent dans une dynamique d'évolution de la division internationale du travail, bénéfique à l'économie dans son ensemble », avant d'ajouter qu'un tel cycle économique « est vertueux » au motif que « les IDE favorisent la baisse des prix (favorable au consommateur) et le développement des pays d'accueil ».

II.- SEULES DES MESURES D'URGENCE SONT DE NATURE
À LIMITER LES PRATIQUES DE DÉLOCALISATION
DE CERTAINES SOCIÉTÉS

La multiplication des délocalisations met en danger l'industrie française, prive des centaines de milliers de travailleurs de leur emploi et aggrave la « fracture territoriale » de la France. Les conséquences économiques et sociales de telles décisions ont conduit à une prise de conscience au sein des organisations professionnelles. La proposition de loi soumise à notre examen, fruit d'une longue concertation, est précisément destinée à apporter des réponses adaptées à ce phénomène économique nouveau.

A.- LA REPRÉSENTATION NATIONALE DOIT RAPPELER AVEC FERMETÉ LES ENTREPRISES A LEURS RESPONSABILITÉS SOCIALES

Le choix de transférer à l'étranger un site de production jusque-là implanté en France constitue une décision économique brutale. La représentation nationale doit donc rechercher les moyens de prévenir de telles situations et d'atténuer le préjudice social qui en résulte pour les salariés.

1. En suspendant les plans sociaux liés à des investissements à l'étranger et en mettant en place des commissions locales spécifiques

Lorsque la décision de délocaliser une usine hors de France est annoncée, il n'est pas trop tard pour agir. En effet, si l'image de l'entreprise peu être atteinte dans l'esprit du grand public, le savoir-faire des personnels et les moyens matériels de production demeurent : de ce point de vue, aucune raison objective et pratique n'empêche la poursuite de l'activité. Pourtant, le processus de délocalisation ne peut, juridiquement, être empêché : l'urgence de telles situations impose des mesures exceptionnelles et transitoires. Aussi l'article 1er de la proposition de loi soumise à l'Assemblée nationale prévoit-il la suspension provisoire de l'exécution de toutes les délocalisations en cours. L'article 2 prévoit par ailleurs l'annulation des suppressions d'emplois - il s'agit, plus précisément, des licenciements économiques - décidées dans ce cadre.

Ces dispositions, symboliquement fortes, visent à porter immédiatement un coup d'arrêt au processus des délocalisations et à stopper l'hémorragie d'emplois industriels qui l'accompagne.

Sur le plan des principes, elles rappellent aux chefs d'entreprises que l'empire de leur pouvoir de décision peut être limité dans l'intérêt général. Diriger un grand groupe industriel ne consiste pas seulement, en effet, à gérer un portefeuille d'investissements et à rechercher la rentabilité financière maximale ; cela revient aussi à être responsable du destin de milliers de salariés.

Sur le plan pratique, elles permettront de trouver le temps nécessaire à la recherche de solutions différentes, grâce à la mise en place de commissions locales spécifiques. L'article 2 prévoit ainsi la création, sous l'autorité des pouvoirs publics - concrètement, il devrait s'agir du préfet - de « cellules de crise » associant les personnels dirigeants des entreprises concernées, les représentants des salariés (par le biais des organisations syndicales représentatives), les élus locaux (par exemple les conseillers généraux et régionaux intéressés, en raison de leur expérience de « terrain » et des compétences des institutions qu'ils représentent), ainsi que des représentants d'acteurs économiques. La présence de ces derniers et, en particulier, d'institutions de crédit sera d'autant plus utile que les considérations financières jouent un rôle déterminant dans l'élaboration des décisions d'entreprises industrielles, dont le niveau d'endettement est souvent très important : c'est avec ces partenaires économiques que les élus locaux et les personnels doivent aussi rechercher des compromis permettant de poursuivre l'activité et de réduire, voire d'éviter, les licenciements envisagés.

2. En mettant fin au versement d'aides publiques sans contrepartie

La politique menée depuis deux ans pour stimuler l'activité économique a essentiellement consisté à réduire les contributions fiscales et les cotisations sociales des entreprises sans exiger en retour des engagements sociaux de leur part. Le cas des délocalisations illustre parfaitement les limites de cette politique, qui n'a généralement pas permis de soutenir l'emploi mais seulement d'accroître les bénéfices distribués par les grands groupes à leurs actionnaires. Votre rapporteur juge indispensable de rompre avec cette orientation qui fragilise inutilement les finances publiques de la France et ne constitue pas un levier d'action efficace pour créer des emplois.

Ainsi, les groupes industriels qui procèdent à des délocalisations ont souvent préalablement bénéficié, pendant plusieurs années, d'aides publiques et de baisses de cotisations patronales. Ce traitement public favorable constitue un avantage comparatif pour un groupe disposant d'une filiale en France. L'attrait qui en résulte pour les investisseurs permet de maintenir des sites de production en France dans un premier temps, mais ceux-ci sont fermés dès que l'avantage prend fin : au bout du compte, seul le groupe lui-même tire bénéfice de cette situation, tandis que les bassins d'emplois concernés sont fragilisés.

Pour éviter ces attitudes prédatrices, il serait nécessaire de subordonner l'obtention des aides publiques au respect d'engagements préalables de l'entreprise bénéficiaire à maintenir